Манифестом, 17 октября с. г. изданным, мы возвестили о непреклонной воле нашей, не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь к участию в ней, в мере возможности, те классы населения, ко и избирательными правами не пользовались, предоставив дальнейшее развитие общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.
Согласно сему, в изменение положения о выборах в Государственную думу и изданных в дополнение к нему узаконений, повелеваем:
I. Предоставить участие в избрании выборщиков в городские избиоательные собрания: 1) лицам, владеющим в пределах города, на праве собственности или пожизненного владения, не менее года недвижимым имуществом, обложенным государственным налогом или городским сбором; 2) лицам, владеющим в пределах города не менее года торговопромышленным предприятием, требующим выборки промыслового свидетельства; 3) лицам, уплачивающим в пределах города не менее года государственный квартирный налог;
4) лицам, уплачивающим в пределах города не менее года основной промысловый налог на личные промысловые занятия; 5) лицам, не менее года занимающим в пределах города на свое имя отдельную квартиру, и 6) лицам (за исключением нижних служителей и рабочих), не менее года проживающим в пределах города и получающим содержание или пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских либо сословных учреждениях или на железных дорогах. ...
III. Предоставить участие в съездах уездных землевладельцев, кроме лиц, указанных в положении о выборах в Государственную думу, также и лицам, которые не менее года, на основании письменного о том договора или доверенности, управляют в пределах уезда имением, достигающим по пространству земли, обложенной сбором на земские повинности, размеров, указанных в приложении к статье 12 означенного положения, или на тех же основаниях арендуют, в пределах уезда, такую же землю в упомянутом количестве.
V. Предоставить участие в избрании выборщиков в губернские и городские избирательные собоания рабочим в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности на следующих основаниях:
1. Участие в избрании выборщиков в губернские и городские избирательные собрания предоставляется рабочим всех находящихся в поименованных ниже, в статье 2, губерниях и городах предприятий фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности, в коих общее число рабочих мужского пола не менее пятидесяти. К предприятиям фабрично-заводской промышленности причисляются и железнодорожные мастерские с указанным общим числом рабочих мужского пола. ...
4. Рабочие (ст. 1) избирают из своей среды уполномоченных по существующему расчету: в предприятиях с общим числом рабочих мужского пола от пятидесяти до тысячи - одного уполномоченного, а в предприятиях с общим числом рабочих свыше тысячи - по одному уполномоченному на каждую полную тысячу рабочих.
6. В избрании уполномоченных принимают участие рабочие мужского пола упомянутых в ст. 1 предприятий, кому бы последние ни принадлежали. Не принимают участия в выборах и не могут быть избираемы в уполномоченные либо в выборщики иностранные подданные, а равно лица, означенные в ст. 7 положения о выборах в Государственную думу.
7. Ко времени производства выборов в каждом предприятии, рабочие которого принимают участие в выборах, вывешивается за подписью подлежащего должностного лица фабричного или горного надзора, а в железнодорожных мастерских - начальника мастерской объявление об общем числе рабочих данного предприятия и числе подлежащих избранию от них уполномоченных.
8. Общий по губернии или городу список предприятий, в коих производятся выборы, с указанием общего числа рабочих и числа подлежащих избранию от них уполномоченных оглашается губернатором или градоначальником, по принадлежности, во всеобщее сведение способом, наиболее обеспечивающим гласность этого списка.
9. Избрание уполномоченных от рабочих производится во всех предприятиях губернии или города по возможности в один и тот же день, назначаемый губернатором или градоначальником, по принадлежности.
10. Избрание уполномоченных от рабочих производится в помещениях, отводимых для этой цели владельцами предприятий. Во время производства выборов лица, в них не участвующие, в указанные помещения не допускаются.
11. Способ и порядок избрания уполномоченных определяются самими рабочими каждого предприятия. Для поддержания порядка во время выборов и для руководства ходом последних рабочие избирают из своей среды одного или нескольких председателей.
12. В уполномоченные могут быть избираемы рабочие мужского пола, достигшие 25 лет и работающие в том предприятии, в котором производятся выборы, не менее шести месяцев.
13. Списки уполномоченных, избранных рабочими каждого предприятия, подписываются председателем и не менее как десятью избирателями. Списки эти передаются фабричному либо заводскому управлению, или начальству железнодорожной мастерской, которые немедленно препровождают их губернатору или градоначальнику, по принадлежности. Копии списков вывешиваются на видных местах для сведения рабочих. В указанных списках должны быть обозначены: имя, отчество, фамилия, звание и возраст лиц, избранных в уполномоченные.
14. Общий по губернии, области или городу список уполномоченных от рабочих, с указанием предприятий, от которых уполномоченные избраны, оглашается губернатором или градоначальником, по принадлежности, во всеобщее сведение способом, наиболее обеспечивающим гласность этого списка.
15. Съезды уполномоченных от рабочих созываются под предсе-дательством городского головы или заменяющего его лица: губернские - в городах губернских, а городские - в городах, в ст. 2 указанных. О дне и месте производства выборов в съездах заблаговременно оглашается губернаторами или градоначальниками, по принадлежности, во всеобщее сведение способом, наиболее обеспечивающим гласность такого объявления.
16. Способ удостоверения личности уполномоченных от рабочих предоставляется председателям съездов.
17. Съезды уполномоченных от рабочих избирают выборщиков из своей среды закрытой подачей голосов посредством баллотировки шарами. Избранными считаются лица, получившие более половины избирательных голосов в порядке старшинства избирательных баллов. В случае равенства голосов избрание определяется по жребию. Если число лиц, получивших в съезде уполномоченных более половины голосов, не достигнет подлежащего избранию числа выборщиков, то на следующий день производятся окончательные выборы недостающего числа выборщиков, причем избранными считаются получившие относительное большинство голосов. ...
19. Жалобы на неправильности, допущенные при избрании уполномоченных от рабочих, приносятся уездным, а на неправильности, допущенные при избрании выборщиков,- губернским по делам о выборах комиссиям и разрешаются сими комиссиями с соблюдением правил, постановленных в статьях 45-47 положения о выборах в Государственную думу. При рассмотрении упомянутых жалоб в состав губернских и уездных по делам о выборах комиссий входит один из чинов фабричного или горного надзора, по назначению губернатора.
20. Избранные по губернии или городу выборщики от рабочих участвуют в выборах членов Государственной думы в составе подлежащего губернского или городского избирательного собрания, по принадлежности.
21. Уполномоченным и выборщикам от рабочих, в случае их о том ходатайства, возмещаются из казны путевые издержки по поездке в губернский город на съезды (ст. 15) и на избирательные собрания (ст. 20) по расчету 5 коп. на версту в оба пути. ...
XIII. В дополнение ст. 33 утвержденных нами 18 сентября с. г. правил о применении и введении в действие учреждения Государственной думы и положения о выборах в Думу, постановить:
1. Предварительно избрания волостными сходами уполномоченных в избирательные съезды сельские общества могут производить новое назначение выборных на волостные сходы.
2. Выборы уполномоченных производятся на волостных сходах закрытой подачей голосов посредством баллотировки.
XIV. В изменение и дополнение утвержденных нами 11 октября с. г. правил о применении положения о выборах в Государственную думу к губерниям Царства Польского, постановить:
В Люблинской и Седлецкой губерниях гмины, кои имеют быть особо указаны, выбирают сверх означенных в ст. 7 упомянутых правил уполномоченных от гминных сходов еще по два уполномоченных от каждой из сих гмин. Съезды этих уполномоченных созываются в подлежащих уездных городах, под председательством мировых судей, по назначению местных съездов мировых судей. Означенные съезды избирают из своей среды выборщиков в особое избирательное собрание, которое образуется в г. Холме Люблинской губ., под председательством председателя съезда мировых судей, по назначению министра юстиции Число сих выборщиков имеет быть определено особо. Избирательное собрание в Холме выбирает из своей среды одного члена Государственной думы, сверх числа членов Думы, указанного в приложенном к ст. 2 вышеупомянутых правил расписании их общего числа по губерниям Царства Польского и их городов...
Государственная дума и России в документах и материалах.- М., 1957.- С. 94-102.
Первоначально положение о выборах в Государственную думу было издано 6/9 августа 1905 г. Избирательные права предоставлялись лишь лицам, «владеющим собственностью». Не могли участвовать в выборах целые категории населения, прямо перечисленные в законе: женщины, лица моложе 25 лет, военнослужащие, находящиеся на действительной службе, учащиеся, «бродячие инородцы», т. е. народы, которые вели кочевой образ жизни, все неимущие - рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота, не являющиеся домохозяевами; 85% мест в Думе предоставлялось помещикам.
Ограничения содержал и новый закон от II декабря 1905 г. Так, по 3 п. (I) участие в выборах могли принимать только рабочие, занимавшие наиболее дорогие квартиры. Современники описали избирательные ухищрения и махинации царского правительства, когда каждый губернатор действовал по своему разумению, каждый пристав по-своему «толковал» избирательный закон.
В начале XX века в государственном устройстве и политической жизни России произошли значительные перемены. Революционные события 1905-1907 гг. заставили правящие круги пойти на существенное ограничение самодержавной власти. Впервые в истории России был создан общегосударственный представительный орган - Государственная дума. Население получило политические права, стала реальностью многопартийная система. Все это привело к изменениям в избирательном праве. В период первой русской революции сложилась система избирательного законодательства, определявшая порядок формирования Государственной думы и Государственного Совета. Существующее законодательство о выборах органов земского и городского самоуправления не претерпело изменений.
В основе избирательной системы, определенной «Положением о выборах в Государственную думу» от 6 августа 1905 года, лежал старый принцип выборов по сословиям. Конституционное право России. Под ред. А.В.Малько. Юристъ. М.2000. Выборы планировались многоступенчатыми, т.е. неравными для разных сословий, и косвенными, так как депутаты Думы избирались не непосредственно избирателями, а посредством выборщиков. Из-за высокого имущественного ценза право участия в выборах получили не все жители России. В частности, избирательных прав лишались рабочие.
17 октября 1905 года был обнародован Манифест Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка». Вслед за публикацией Манифеста были изданы новые законодательные акты, составившие правовую базу деятельности Государственной думы: Указ «Об измени положения о выборах в Государственную думу» (11 декабря 1905 г.), Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета и пересмотре «Учреждения Государственной думы» (20 февраля 1906 г.), а также новое «Учреждение Государственной думы» (Указ от 20 февраля 1906 г.). Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов.- М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М, 2008.
Избирательная система, установленная Указом от 11 декабря 1905 года была наиболее прогрессивной в российской истории до 1917 года. Новый закон декларировал снижение имущественного ценза, что давало возможность участвовать в выборах фабричным рабочим. По данной системе были проведены выборы в I-ю (февраль-март 1906 г.) и II-ю (январь-февраль 1907 г.) Государственные думы.
Новое избирательное законодательство вызвало широкие дискуссии в обществе. Одни называли его антидемократичным, считая, что выборы при этой системе не могут быть всеобщими и равными. Их оппоненты утверждали, что всеобщего и равного избирательного права вообще реально не существует, так как оно всюду ограничено многочисленными цензами (имущественным, возрастным, образовательным, оседлости), отстраняющими от участия в выборах лиц, не способных сделать свой выбор осознанно.
Первая избирательная кампания по выборам в Государственную думу показала, сколь разнообразны мнения о выборах. Наибольших успехов на выборах в I Государственную думу добилась конституционно-демократическая партия - ее фракция насчитывала 153 депутата. Весьма представительной была и крестьянская группа (трудовики) - 107 депутатов. Правые партии потерпели сокрушительное поражение, не проведя ни одного из своих кандидатов. Ожидания правительства получить управляемую Думу не оправдались. Не стала таковой и II-я Дума.
С весны 1907 года, когда революционное движение явно пошло на убыль, правительство приступило к разработке нового избирательного закона 3 июня 1907 года был обнародован манифест «О роспуске Государственной думы и времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу» и вместе с ним новое «Положение о выборах в Государственную думу». Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов // Отв. редактор - д.ю.н. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 45. Этот документ содержал целый ряд более консервативных норм по сравнению с действовавшим до этого избирательным законом. Новые законодательные акты способствовали формированию более лояльного и управляемого состава парламента. Именно по этой системе избирались III и IV Государственные думы.
Деятельность нового общероссийского представительного учреждения определялась документами, утвержденными Николаем II 20 февраля 1906 года: «Манифестом об учреждении Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной думы», а также Указами «О переустройстве учреждения Государственного Совета» и «Учреждение Государственной думы». Представительный и законодательный орган России состоял из двух равноправных палат - Государственного Совета и Государственной думы. Обе палаты созывались и распускались указами императора. Срок полномочий депутатов Государственной думы длился 5 лет, однако Дума могла быть распущена императором и до истечения этого срока. Законы определяли, что одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственного Совета и Государственной думы.
Государственная дума имела право принимать законы, отменять или изменять их, за исключением Основных Государственных Законов, право пересмотра которых принадлежало только императору. Проекты законов, одобренные Думой, поступали на обсуждение Государственного Совета. Принятые обеими палатами, они направлялись на утверждение императора. Законопроекты, не принятые Государственным Советом или Государственной думой, признавались отклоненными. Свод Основных Государственных Законов устанавливал равенство обеих палат в процессе законотворчества. В компетенцию Государственной думы входили законодательная деятельность, утверждение бюджета и контроль над его исполнением, установление налогов и повинностей.
Депутаты Думы имели право запроса к должностным лицам. На основании закона от 6 июля 1908 года депутатам Думы устанавливалось ежегодное казенное довольствие в размере 4 200 рублей. Оно выдавалось ежемесячно но 350 рублей. Каждому члену Государственного Совета полагалось суточное довольствие в размере 25 рублей. Избирательный процесс в Российской Федерации. Социологические и политико-правовые аспекты// Л.В. Туманова, М.А. Туманов. М., 2004. С. 55.
Для избрания депутатом требовалось личное согласие кандидата. Чиновники, состоявшие на государственных должностях и избранные в Думу, были обязаны оставить службу. Депутатами не могли быть избраны лица, не владеющие русским языком.
Остановимся на характеристике основных черт избирательного права Российской империи 1905-1907 гг. В нем отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы были косвенными, многоступенчатыми, имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз: к участию в выборах допускались мужчины, достигшие 25-летнего возраста. Женщины права голоса не получили. Кроме того, избирательных прав лишались военнослужащие, студенты, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. народы, ведущие кочевой образ жизни), иностранные подданные.
Не допускались к выборам и осужденные за преступления, находящиеся под следствием или судом по обвинению в совершении преступления, недееспособные, лишенные духовного сана или звания, осужденные за уклонение от воинской повинности. Не могли участвовать в них должностные лица - губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, а также служащие полиции.
Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз, дополнительно не допускавший к ним некоторые слои общества, например, рабочих. Все лица, получившие избирательные права, были разделены на несколько курий, поставленных в неодинаковые условия.
«Положение» от 6 августа 1905 года устанавливало выборы двоякого рода - по городам и губерниям. 26 крупнейших городов Российской империи (Санкт-Петербург, Москва, Баку, Варшава, Вильно, Казань, Киев, Лодзь, Нижний Новгород, Тифлис, Тула, Ярославль и другие) выделялись в особые избирательные округа. Их население избирало депутатов Думы, минуя выборы на губернских съездах. В этих городах применялась двухступенчатая система, при которой избиратели, обладавшие цензом, должны были вначале делегировать выборщиков (160 в столицах, 80 - в других городах), а последние уже избирали самих членов Думы.
Другой, более сложный порядок устанавливался для губерний. Здесь создавались губернские избирательные собрания, состоявшие из выборщиков. Последние избирались тремя съездами: городских избирателей, уездных землевладельцев и уполномоченных от волостей и станиц. Выборы в городах были двухступенчатыми. Съезды городских избирателей состояли из лиц, обладавших определенным имущественным цензом.
На съездах уездных землевладельцев собирались лица, владевшие в уезде землей в размере от 100 до 800 десятин или недвижимым имуществом (кроме торгово-промышленного) стоимостью не ниже 15 000 рублей. Более мелкие собственники также были представлены здесь своими уполномоченными. Последние также избирались на особом съезде. Таким образом, для мелких землевладельцев предписывались трехступенчатые выборы.
Наконец, для крестьян устанавливалась четырехступенчатая система выборов. Крестьянский сельский сход избирал уполномоченных на волостной сход. Тот, в свою очередь, выдвигал из своей среды двух уполномоченных на новый съезд, который избирал выборщиков в губернское избирательное собрание.
Закон от 11 декабря 1905 года, сохраняя основы избирательниц системы, установленной «Положением» от 6 августа, расширил состав электората. Право голоса получили фабрично-заводские рабочие и демократические слои городского населения. Для них закон вводил новую, четвертую курию. Для четвертой курии устанавливалась трехступенчатая избирательная система. Благодаря этому, на первый план выдвигались мелкие предприятия и меньшинство рабочих могло получить на выборах перевес над большинством.
Итак, закон устанавливал сложную систему косвенных выборов: двух-, а для мелких землевладельцев, крестьян и рабочих, - трех- и четырехступенчатую. Разное количество ступеней выборного процесса приводило к тому, что выборщики от курий представляли различное число избирателей.
«Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 года изменило избирательное законодательство. Оно лишало избирательных прав жителей окраин Российской империи: Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской, Уральской и Якутской областей. Представительство других окраин было существенно ограничено.
Законодательство от 3 июня 1907 года существенно сужало электорат низших сословий. Теперь в земледельческой курии один выборщик избирался от 230 человек (ранее от 2 тысяч). Городская курия была разделена на две категории: в первой (состоятельные граждане) один выборщик избирался от 1 тысячи избирателей, а во второй - от 15 тысяч. В Государственной думе резко сокращалось представительство малоимущих слоев населения. С введением «Положения» от 3 июня 1907 г. избирательным правом могли воспользоваться лишь 15 процентов населения Российской империи.
В законодательстве Российской империи не было конкретных положений о проведении избирательной кампании. В нем практически отсутствовали нормы, касающиеся предвыборной агитации. Для организации выборов и проведения голосования создавались избирательные участки. В каждом из них имелись избирательные комиссии в составе председателя и двух членов. Избрание выборщиков происходило путем тайного голосования через баллотировку шарами. Таким же образом избирались депутаты Государственной думы в губернском избирательном собрании.
Выборы в городское собрание проводились с помощью избирательных записок (бюллетеней). Специально изданные «Правила о порядке производства выборов в городское избирательное собрание» определяли следующую процедуру голосования: каждый избиратель лично вручал свой бюллетень председателю избирательной комиссии. Он содержал имя, отчество и фамилию кандидата, за которого голосовал избиратель. Число кандидатов в бюллетене не должно было превышать число необходимых для избрания по каждому участку. Бюллетень не должен был содержать никаких отметок, знаков, исправлений и подчисток ни на лицевой, ни на оборотной стороне. В противном случае он признавался недействительным. Получив заполненный бюллетень, председатель комиссии в присутствии избирателя опускал его в особый ящик с отверстием на крышке.
Выборы проводились в течение одного дня с 9-ти часов утра до 9-ти вечера одновременно на всех участках. Подсчет голосов производился избирательной комиссией на следующий день и это же время. При этом могли присутствовать избиратели.
Таковы в общих чертах основные положения и особенное и российского избирательного законодательства конца XIX - на чала XX в. Революция 1905-1907 гг. внесла в его содержание существенные перемены. Новые политические права, несмотря на их ограниченность, способствовали приобщению к выборам широких слоев населения. Несмотря на то, что в российском избирательном праве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство, сформированный на его основе представительный орган - Государственная дума - стал одним из важнейших элементов российском политической системы начала XX века.
Принятые во время Февральской революции правовые акты, регулировавшие избирательную практику, положили начало принципиально новому этапу в истории российского избирательного права. На их основе впервые демократическим путем были избраны органы земского и городского самоуправления и проведены выборы во Всероссийское Учредительное собрание.
Временное правительство в декларации от 2 марта 1917 года провозгласило немедленную подготовку к созыву Учредительного собрания, которое должно было установить форму правления и принять конституцию страны. Правительство обязалось провести выборы в Учредительное собрание на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования. На тех же принципах планировалось провести выборы в органы местного самоуправления.
21 мая 1917 года были изданы «Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных», постановление «О волостном земском управлении» и «Наказ о производстве выборов волостных земских гласных». Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Учебное пособие // Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян. Ростов-на Дону, 2004. С. 123. Сословные и имущественные ограничения, присущие прежнему земскому законодательству, отменялись. Выборы стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Активным избирательным правом наделялись российские граждане «обоего пола всех национальностей и вероисповеданий», достигшие 20 лет. От участия в выборах отстранялись лица недееспособные, осужденные по приговору суда и монашествующее духовенство. Аналогичные нормы содержало и новое законодательство о выборах органов городского самоуправления.
В конце марта 1917 года было образовано Особое Совещание для подготовки проекта «Положения о выборах в Учредительное собрание». 25 мая оно приступило к работе. Авторы проекта ответственно подошли к своим обязанностям. Они особенно настаивали на соблюдении всех формальностей процедуры по организации выборов. Все это затягивало подготовку проекта, и сроки выборов в Учредительное собрание откладывались.
Создатели избирательного законодательства пришли к единому мнению о том, что выборы должны быть всеобщими, равными, прямыми. Но сама система выборов (пропорциональная или мажоритарная), способ их проведения в действующей армии, на флоте, в удаленных регионах страны вызывали мною споров.
Существенные разногласия возникли и по вопросу о возрастном цензе. Представители кадетов предлагали его ограничить 21 годом, Петроградский Свет настаивал на снижении ценза до 20 лет, а большевики предложили предоставлять избирательные права с 18-летнего возраста. Немало трений возникало и по поводу лишения избирательных прав различных групп населения.
К сентябрю 1917 года работа над проектом была завершена. 2 октября 1917 года Временное правительство утвердило «Положение о выборах в Учредительное собрание», а также инструкцию по его применению и роспись числа членов Учредительного собрания. Постников А.Е. «Избирательное право России». М.: Изд.Группа Инфра. М-НОРМА, 2008. С.211 Сами выборы предстояло провести 12 ноября 1917 года. Новый закон соответствовал уровню передовых избирательных законов своего времени и даже превосходил их по некоторым положениям. Таким образом, этим документом предусматривало введение системы выборов по спискам, выдвигавшимися политическими партиями.
Впервые в России были отменены цензы: имущественный, грамотности, оседлости, а также ограничения по национальному и религиозному признакам. Законом предусматривался ряд гарантий для участия в выборах нерусского населения. Например, статья 60 «Положения» устанавливала возможность перевода избирательного бюллетеня на язык любой национальности.
Существенно расширен был состав избирателей. Впервые право голоса было предоставлено женщинам (вслед за Новой Зеландией, Австралией и скандинавскими странами), в то время как в подавляющем числе государств женщины были лишены этого права. Уникальным явлением было предоставление избирательных прав военнослужащим. Минимальный возраст для участия в выборах устанавливался в 20 лет. Права участия в выборах лишались глухонемые, умалишенные, находившиеся под опекой, осужденные к лишению свободы, каторжным работам, ссылке, несостоятельные должники, военнослужащие-дезертиры, члены царской семьи.
Для проведения выборов Россия делилась на территориальные округа. Повсеместно создавались избирательные участки. «Положение» определяло компетенцию и порядок работы избирательных комиссии всех уровней: от Всероссийской по делам о выборах в целительное собрание («Все выборы») до участковых; правила составления списков избирателей. Голосование проводилось подачей избирательных записок (бюллетеней).
Избирательный бюллетень, единая форма которого устанавливалась окружной комиссией, содержал один из списков кандидатов, номер этого списка и название предложившей его партии. Каждому избирателю выдавалось именное удостоверение, по предъявлении которого он допускался к голосованию. Голосование проводилось в помещении, где были установлены закрытые кабины. Здесь запрещалась агитация, не допускалось присутствие вооруженных лиц, а также пьяных.
Выборы проводились в течение трех дней. Каждый избиратель должен был проголосовать лично. Предъявив именное удостоверение одному из членов комиссии, он получал специальный конверт, заверенный печатью избирательной комиссии, а затем удалялся в закрытую кабину. Там он должен был вложить в конверт избирательный бюллетень с тем кандидатским списком, которому отдавал свой голос. Затем заклеенный конверт передавался председателю участковой избирательной комиссии. Последний в присутствии ее членов опускал конверт в специальный ящик. По окончании голосования ящики с бюллетенями опечатывались и оставлялись в этом же помещении, у дверей которого выставляюсь охрана.
При подсчете голосов, прежде всего, определялось количество конвертов. Затем они вскрывались и подсчитывались бюллетени. Те из них, которые не отвечали установленным правилам, содержали помарки, подчистки или другие знаки, либо подписанные избирателями, признавались недействительными. Если в конверте обнаруживалось более одного бюллетеня, они также признавались недействительными.
Общий подсчет голосов производился окружной избирательной комиссией, которая определяла поименный состав членов Учредительного собрания в своем округе. Особый раздел «Положения о выборах» допускал некоторые исключения из общего порядка избирательной кампании. В ряде округов: Аму-Дарьинском, Архангельском, Закаспийском, Камчатском, округе КВЖД, Олонецком, Ордынском, Прикаспийском, Якутском, а также в Финляндии и русской армии, действовавшей во Франции и на Балканском полуострове, выборы проводились по мажоритарной системе.
На окраинах России разрешалось в случае необходимости проводить голосование посредством баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками. Допускалось продление сроков голосования. «Положение» содержало также особые правила о порядке выборов в действующих армии и флоте.
Очевидно, что все эти меры должны были обеспечить подлинно демократический характер выборов, дать возможность проявить свободное волеизъявление наибольшему числу избирателей.
1 декабря 1905 г. во время вооруженного восстания в Москве, издается указ "Об изменении положения о выборах в Государственную думу" , которым значительно расширяется круг избирателей. Практически все мужское население страны в возрасте старше 25 лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и части кочевников, получило избирательные права. Право выборов не было прямым и оставалось неравным для избирателей разных категорий (курий).
Депутаты избирались избирательными собраниями, состоящими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов. Выборщики избирались четырьмя отдельными куриями избирателей: землевладельцами, городскими жителями, крестьянами и рабочими.
Землевладельцы с полным земельным цензом (150 десятин) непосредственно участвовали в уездных съездах землевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии. Мелкие землевладельцы выбирали уполномоченных в уездный съезд по одному на каждый полный ценз.
Городское население малых городов голосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания; крупные города имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими.
Крестьянские выборы были четырехстепенными: сначала выбирали представителей на волостной сход, затем - на уездный съезд уполномоченных от волостей, на съезде избирались выборщики в губернское избирательное собрание.
Рабочие выбирали съезд своих уполномоченных, на котором избирались выборщики на избирательное собрание губерний или крупного города.
Представительство от горожан и рабочих было трехступенчатым. 20 февраля 1906 г. вышло "Учреждение Государственной думы" , в котором определялось ее компетенция: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и учреждение акционерных обществ.Одновременно с "Учреждением" было принято новое Положение о Государственном совете , который был реформирован и стал верхней палатой.
23 апреля 1906 г. были изданы "Основные государственные законы" . Они гласили: "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть". Николай II очень неохотно снял термин "неограниченная". Власть управления также принадлежала императору "во всем ее объеме", но законодательную власть император осуществлял "в единении с Государственным советом и Государственной думой" и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения, и вступить силу без одобрения императора.
Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те рабочие, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. В выборах не принимали участия женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств. Выборы были многоступенчатыми выборщиков, - депутатов избирали выборщики от избирателей - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными. Один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек. 23 апреля 1906 Николай II утвердил , который Дума могла изменить только по инициативе самого царя. Согласно Своду все принимаемые Думой законы подлежали утверждению царем, вся исполнительная власть в стране также по-прежнему подчинялась царю. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в Свод основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени.
Положению о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 , которые были изданы императором Николаем Вторым одновременно с роспуском Второй Государственной Думы. Новый избирательный закон существенно ограничивал избирательные права крестьян и рабочих. Общее количество выборщиков по крестьянской курии было сокращено в 2 раза. Крестьянская курия, таким образом, имела лишь 22% от общего числа выборщиков (против 41,4% по избирательному праву Положения о выборах в Государственную Думу 1905 года). Число выборщиков от рабочих составляло 2,3% от общего числа выборщиков. Значительные изменения были внесены в порядок выборов от Городской курии, которая была разделена на 2 разряда: первый съезд городских избирателей (крупная буржуазия) получил 15% всех выборщиков и второй съезд городских избирателей (мелкая буржуазия) получил лишь 11%. Первая курия (съезд земледельцев) получила 49% выборщиков (против 34% по положению 1905 года). Рабочие большинства губерний России (за исключением 6) могли участвовать в выборах только по второй городской курии - как квартиронаниматели или в соответствии с имущественным цензом. Закон 3 июня 1907 предоставлял министру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и на всех стадиях выборов делить избирательные собрания на самостоятельные отделения. Резко сократилось представительство от национальных окраин. Например, от Польши раньше избирали 37 депутатов, а теперь 14, от Кавказа раньше 29, теперь же только 10. Мусульманское население Казахстана и Средней Азии вообще лишалось представительства.
Общее число депутатов Думы сокращалось с 524 до 442. В выборах в Третью Думу приняло участие всего 3 500 000 человек. 44% депутатов были дворяне-помещики. Легальными партиями после 1906 оставались: "Союз русского народа", "Союз 17 октября" и Партия Мирного обновления. Они и составили костяк III Думы. Оппозиция была ослаблена и не мешала П.Столыпину проводить реформы. В избранной но новому избирательному закону Третьей Думе существенно сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, и наоборот увеличилось число депутатов, поддерживающих правительство и царскую администрацию.
Подъем революционного движения и Октябрьский манифест
Это время высшего подъема революции. Основными событиями второго этапа революции является всеобщая Всероссийская Октябрьская стачка и в результате издания манифеста 17 октября 1905 года, бунты крестьян, приведшие к отмене выкупных платежей. Первыми забастовали типографические рабочие Москвы, потребовавшие пересмотра тарифных ставок. Троцкий писал по этому поводу, что «… это маленькое событие открыло собой не более и не менее, как всероссийскую политическую стачку, возникшую из-за знаков препинания и сбившую с ног абсолютизм». В течение нескольких дней забастовки охватили многие московские предприятия, а затем распространился слух о том, что делегаты Союза железнодорожников арестованы. Тогда Союз призвал к стачке все железные дороги страны. С 12 октября забастовка полностью парализовала всю железнодорожную сеть империи. Она охватила промышленность, сферу обслуживания, банки и даже страховые общества и торговлю. Совет рабочих депутатов 17 октября опубликовал свой первый информационный бюллетень (газету «Известия») с призывом ко всем бастующим вступить в контакт с ним – «единственным полноправным представителем трудящихся Санкт – Петербурга». К середине октября обстановка в стране настолько накалилась, что правительство уже теряло контроль над ситуацией. Повсюду проходили митинги и демонстрации с требованием конституции.
Правительство вынуждено было пойти на уступки. Знаменитый манифест 17 октября 1905 года, обещавший созыв Государственной Думы, явился актом монархической власти, знаменовавшим ее отречение от начал неограниченности. Он заключал в себе четыре главных пункта: дарование населению гражданской свободы, привлечение к участию в Государственной Думе по возможности представителей всех слоев населения и предоставление дальнейшего развития начала общего избирательного права вновь созданным законодательным учреждением; установление в качестве незыблемого правила, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной Думы. Манифест внес раскол в революционное движение. Либералы, получившие возможность легально организовать свои силы, создав политические партии, призвали прекратить революционную борьбу и возложить все надежды на парламент. Подавляющее большинство эсеров и меньшевиков склонны были считать, что отныне Россия стала конституционной страной и все усилия надо направить на создание гарантий для выполнений обещаний правительства. Большевики призывали к продолжению вооруженной борьбы. У значительной части рабочих и демократической интеллигенции манифест вызвал конституционные надежды. Буржуазные слои приветствовали публикацию Манифеста и нового избирательного закона, считая, что это означает ослабление самодержавия и начало парламентаризма в России.
Манифестом от 3 ноября 1905 года были отменены выкупные платежи с 1 января 1906 года наполовину, а с 1 января 1907 года - полностью.
Поражение социальной революции и возврат к консерватизму
Октябрьский манифест представлял собой значительный этап в политической борьбе либералов. Однако вместо ожидаемого успокоения страна пришла в крайнее возбуждение во время предвыборной кампании. Единственным выигрышем властей стал раскол либеральной оппозиции на сторонников и противников бойкота выборов. Наиболее консервативная часть либералов высказывалась за участие в выборах, надеясь использовать будущую Думу. Что касается радикального крыла либерального движения (его представлял Союз союзов), то оно потребовало бойкота заранее фальсифицированных выборов. Социалисты – революционеры в свою очередь тоже высказывались за бойкот, так как рабочие, на которых они опирались, были лишены избирательных прав. Пока оппозиция, в значительном большинстве отрицающая любую форму цензового совещательного собрания, продолжала компанию бойкота, оформилась выдвинутая в сентябре одновременно Союзом союзов и социал-демократами идея всеобщей стачки – единственного способа добиться от самодержавия мер, которых общество требовало с начала 1905 года.
Как только закончилась всеобщая забастовка в Санкт - Петербурге и в Москве (21 октября), вспыхнул мятеж на военно-морской базе в Кронштадте (26-27 октября). Следом за ним другой – на военно-морской базе в Севастополе. Под руководством лейтенанта П. Шмидта мятежники создали Совет рабочих, солдатских и матросских депутатов, который просуществовал с 11 по 15 ноября.
Истолковав Манифест 17 октября как снятие всех запретов и под влиянием эсеровских решений II съезда крестьян (6-10 ноября, Москва), подтверждавших принцип национализации земли, стали бунтовать крестьяне. В разгар волнений консервативные силы организовали так называемые черные сотни. В них набирали как крестьян, так и городских люмпен - пролетариев, разжигая в них чувство антисемитизма.
Самым значительным испытанием в последние месяцы 1905 года оказалось противостояние правительства и Санкт – Петербургского Совета, а затем и Московского Совета рабочих депутатов. Санкт – Петербургский Совет, сформировавшийся 13 октября во время всеобщей забастовки преимущественно из депутатов, избранных на предприятиях, и членов революционных партий, сумел добиться роста своего влияния и стал представлять интересы рабочих столицы. После публикации Октябрьского манифеста, стоящий во главе Совета адвокат – меньшевик Хрусталев – Носарь продолжал агитировать рабочих не прекращать борьбу вплоть до полной победы над царской властью. Одновременно с манифестом 17 октября 1905 года, содержавшим обещания привлечь к участию в законодательной Государственной те слои населения, которые были лишены избирательных прав, 19 октября 1905 года был утвержден указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». В соответствии с ним, Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего государственного управления». Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную Думу без предварительного обсуждения в Совете министров. Относительную самостоятельность получили военный и морской министры, министры двора и иностранных дел. Совет министров собирался 2-3 раза в неделю; председатель Совета министров назначался царем и был ответствен только перед ним. Первым председателем реформированного Совета министров стал С. Ю. Витте (до 22 апреля 1906 года). С апреля по июль 1906 года Совет министров возглавлял И. Л. Горемыкин. Затем его на этой должности сменил министр внутренних дел П. А. Столыпин (до сентября 1911 года)
11 декабря 1905 года в избирательный закон были внесены существенные изменения. По новому закону предусматривались уже не три, а четыре избирательные курии (от землевладельцев, городского населения, крестьян и рабочих). Женщины не имели избирательных прав во всех куриях.
Для землевладельческой и городской курии устанавливался имущественный ценз, в соответствии с которым право избирать и быть избранными имели помещики, а также представители крупной и средней буржуазии. Крестьянская курия не имела имущественных ограничений. Избирательные права предоставлялись рабочим предприятий, насчитывавших не менее 50 человек мужского пола.
11 декабря 1905 г. после того, как было подавлено вооруженное восстание в Москве, издается Указ об изменении Положения о выборах в Государственную Думу, которым значительно расширялся круг избирателей. Правительство отказывалось от ряда уступок, сделанных в ходе революции.
К трем куриям прибавилась четвертая - рабочие. Практически все мужское население страны в возрасте старше 25 лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и части кочевников, получило избирательные права. По новому закону предусматривались 4 избирательные курии: от землевладельцев, городского населения, крестьян и рабочих).
Депутаты избирались избирательными собраниями, состоящими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов.
Землевладельцы с полным земельным цензом (150 десятин) непосредственно участвовали в уездных съездах землевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии. Мелкие землевладельцы выбирали уполномоченных в уездный съезд по одному на каждый полный ценз. Городское население малых городов голосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания; крупные города имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими. Рабочие выбирали съезд своих уполномоченных, на котором избирались выборщики на избирательное собрание губерний или крупных городов.
Представительство от горожан и рабочих было трехступенчатым. Схема выборов уполномоченных от предприятий было следующей: от мелких предприятий с числом 50 и более рабочих по одном уполномоченному, от крупных предприятий – 1 уполномоченный от полной тысячи рабочих. Таким образом, давалось преимущество мелким предприятиям и ограничивалось представительство от крупных, где был организованный пролетариат. Крестьянские выборы были четырехстепенными: первую степень образует волостной сход, вторую - съезд уполномоченных от волостей, третью - губернское избирательное собрание.
Изменения в Положении о выборах в Государственную думу
3 июня 1907 г. царь подписал манифест о роспуске Думы и об изменении избирательного закона. В тот же день были арестованы некоторые члены социал-демократической фракции. Председатель Думы Ф. А. Головин дал действиям Столыпина следующую оценку: «был действительно заговор, но не заговор 55 членов Думы против государства, как утверждается в манифесте, а заговор Столыпина и К° против народного представительства и основных государственных законов».
Издание нового закона о выборах явилось фактически государственным переворотом, поскольку оно нарушало «Основные государственные законы», по которым ни один закон не мог последовать без одобрения его Думой.
В результате третьеиюньского 1907 г. черносотенного государственного переворота избирательный закон от 11 декабря 1905 г. был заменен новым, который в кадетско-либеральной среде именовался не иначе как «бесстыжий»: столь откровенно и грубо он обеспечивал усиление в третьей Думе крайне правого монархическо-националистического крыла.
Новый избирательный законсохранил антидемократические положения прежнего закона и добавил еще три:
1) в 53 губерниях Европейской России выборщиков перераспределили таким образом, что крупные помещики получили 49,4% выборщиков, рабочие и крестьяне - около 25%.
2) изменили порядок выбора депутатов: прежде их избирали выборщики от курий, теперь - все губернское избирательное собрание;
3) народы Средней Азии и Сибири, кочевые народы полностью лишили права голоса. В Царстве Польском из 37 депутатов оставили 14, на Кавказе из 32 депутатов - 10.
Закон 3 июня 1907 г. предоставлял министру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и на всех стадиях выборов делить избирательные собрания на самостоятельные отделения. Общее число депутатов Думы сокращалось с 524 до 442.
Избирательный закон 3 июня, его сенатские «разъяснения», действия местной администрации, широкая избирательная кампания правых и черносотенных партий, обстановка разочарования в революции, репрессии дали соответствовавший надеждам правительства результат выборов.
«…Повелев подлежащим властям принять меры к устранению прямых проявлений беспорядка, бесчинств и насилий, в охрану людей мирных, стремящихся к спокойному выполнению лежащего на каждом долга, мы, для успешного выполнения общих преднамечаемых нами к умиротворению государственной жизни мер, признали необходимым объединить деятельность высшего правительства.
На обязанность правительства возлагаем мы выполнение непреклонной нашей воли:
1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
2. Не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей кратности остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательною права вновь установленному законодательному порядку, и
3. Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей.
Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиною, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле» .