Система державного управління Російської імперії у XIX – на початку XX століть. Традиції та реформи

23.09.2019

На початку XX ст. в Російської імперіїзберігалася система державного управління, однією з характерних ознак якої була значна бюрократизація. Перше місце серед вищих державних установ країни належало Державній Раді. Члени та голова Ради призначалися царем, а за посадою до його складу входили міністри. До своєї реорганізації в 1906 р. Рада була вищою законодавчою інстанцією. Попереднє обговорення законопроектів, що вносилися з волі царя, відбувалося у департаментах, які грали роль підготовчих комісій. Потім розглянуті законопроекти надходили до загальних зборів Державної ради. Якщо Державна рада не приходила до єдиної думки, монарху представлялися різні погляди. Рішення щодо них приймав він одноосібно, при цьому міг стати на думку меншості.

До вищих державних установ належали також Сенат та Синод. Сенат остаточно втратив своє значення вищого органу державного управління та перетворився на орган нагляду за законністю дій урядових осіб та установ та вищу касаційну інстанцію у судових справах.

Безпосередня виконавча владаналежала міністерствам (найважливіші – внутрішніх справ, військове та військово-морське, фінансів, закордонних справ, народної освіти). До 17 жовтня 1905 р. у Росії був об'єднаного уряду, хоча формально існували Комітет міністрів і Рада міністрів. Якщо Комітет міністрів, покликаний займатися спільним обговоренням справ, які вимагали узгодження між кількома відомствами, іноді збирався, то Рада міністрів із 1882 по 1905 р. зовсім не діяла.

У Росії її не існувало посади прем'єр-міністра. Кожен міністр повідомляв про справи безпосередньо імператору. Йому також безпосередньо підпорядковувалися генерал-губернатори та градоначальники Москви та Петербурга. Уся ця структура суворо відповідала ідеалам самодержавної монархії, але з ускладненням завдань управління на початку XX століття почала давати збої.

Виконання волі монарха мало здійснюватися численним чиновництвом. На початку XX ст. у країні налічувалося понад 430 тис. чиновників, тобто один на кожні 3000 осіб населення. На той час це був найбільший бюрократичний апарат у світі. В освічених верствах суспільства чиновник був об'єктом глузувань і знущань. Маленькі оклади чиновників, особливо на низьких щаблях ієрархічних сходів, сприяли хабарництву та корупції. Але в цілому державний апарат був непогано пристосований для виконання своїх функцій у звичайний, спокійний час, хоча був малорухливим, неініціативним та нездатним до швидкого реагування у критичних ситуаціях.

Судовий устрій загалом ґрунтувався на судовій реформі 60-х рр. н. ХІХ ст. У країні функціонував суд присяжних. Для судових процесів були характерні гласність та змагальність сторін. Охороною державної безпеки займався Департамент поліції.

Традиційним інститутом в Росії була армія. На початку ХХ століття, чисельність армії перевищила 900 тис. людина. У дивовижній країні діяла загальна військова повинность, хоча поруч із нею існувала розвинена система пільг і відстрочок від призыва. Пільги поширювала єдиних синів, старших братів-годувальників, вчителів та лікарів. Неписьменних в армії навчали читання та письма. Офіцерський корпус був високопрофесійним.

У організації життя країни значну роль відігравало місцеве самоврядування. Законодавчо воно було закріплене у 60-ті роки. ХІХ ст. у вигляді земств. Вони обиралися представниками селян, землевласників та городян. До сфери їхньої компетенції входили охорона здоров'я, дорожнє будівництво, статистика, агрономія, народна освіта та страхова справа. На початку століття у земствах відбувається посилення дворянства. Над земствами посилювалася бюрократична опіка. Аналогом земств у містах було міське самоврядування, до участі у якому існував обов'язковий майновий ценз. У сільскої місцевостібагато визначалося «світом», тобто сільськими сходами, що вирішували місцеві питання. "Світ" був наслідком існування селянської громади.

Система законів, що діяла в країні, була добре відрегульована, торкалася багатьох економічних, соціальних і культурних проблем. Кваліфікація правознавців Росії оцінювалася у світі дуже високо. Однак у правовому регулюванніпотребували питання ринку, взаємини роботодавців та найманих працівників, купівля-продаж землі.

Верховна влада та державний апарат намагалися поєднати традиційні підвалини в організації влади із намірами проведення реформ, кінцева мета яких до кінця не усвідомлювалася.

Так, 26 лютого 1903 р. в імператорському Маніфесті йшлося про переконання «зберігати вікові підвалини російської держави», придушувати «смуту». Також проголошувався намір розширювати свободу віросповідання та йти шляхом ослаблення «станової нерівноправності» селян, тобто більшості населення країни. Таким чином, здавалося, що спокійний розвиток країни на основі звичного способу життя триватиме нескінченно. Подібні відчуття найповніше висловив ще 1897 р, державний секретар, згодом міністр внутрішніх справ В. К. Плеве: «Росія має свою окрему історіюта спеціальний устрій», «є повна основасподіватися, що Росія буде позбавлена гніту капіталу та буржуазії та боротьби станів». Виконавчі структури були готові до глибоких ринкових перетворень, на порозі яких стояла Росія.

На початку XX ст. в Російській імперії зберігалася система державного управління, однією з характерних ознак якої була значна бюрократизація. Перше місце серед вищих державних установ країни належало Державній Раді. Члени та голова Ради призначалися царем, а за посадою до його складу входили міністри. До своєї реорганізації в 1906 р. Рада була вищою законодавчою інстанцією. Попереднє обговорення законопроектів, що вносилися з волі царя, відбувалося у департаментах, які грали роль підготовчих комісій. Потім розглянуті законопроекти надходили до загальних зборів Державної ради. Якщо Державна рада не приходила до єдиної думки, монарху представлялися різні погляди. Рішення щодо них приймав він одноосібно, при цьому міг стати на думку меншості.

Безпосередня виконавча влада належала міністерствам (найважливіші – внутрішніх справ, військове та військово-морське, фінансів, закордонних справ, народної освіти). До 17 жовтня 1905 р. у Росії був об'єднаного уряду, хоча формально існували Комітет міністрів і Рада міністрів. Якщо Комітет міністрів, покликаний займатися спільним обговоренням справ, які вимагали узгодження між кількома відомствами, іноді збирався, то Рада міністрів із 1882 по 1905 р. зовсім не діяла.

Традиційно важливим державним інститутому Росії була армія. На початку ХХ століття, чисельність армії перевищила 900 тис. людина. У дивовижній країні діяла загальна військова повинность, хоча поруч із нею існувала розвинена система пільг і відстрочок від призыва. Пільги поширювала єдиних синів, старших братів-годувальників, вчителів та лікарів. Неписьменних в армії навчали читання та письма. Офіцерський корпус був високопрофесійним.

У організації життя країни значну роль відігравало місцеве самоврядування. Законодавчо воно було закріплене у 60-ті роки. ХІХ ст. у вигляді земств. Вони обиралися представниками селян, землевласників та городян. До сфери їхньої компетенції входили охорона здоров'я, дорожнє будівництво, статистика, агрономія, народна освіта та страхова справа. На початку століття у земствах відбувається посилення дворянства. Над земствами посилювалася бюрократична опіка. Аналогом земств у містах було міське самоврядування, до участі у якому існував обов'язковий майновий ценз. У сільській місцевості багато визначалося «світом», тобто сільськими сходами, які вирішували місцеві питання. "Світ" був наслідком існування селянської громади.

Система законів, що діяла в країні, була добре відрегульована, торкалася багатьох економічних, соціальних і культурних проблем. Кваліфікація правознавців Росії оцінювалася у світі дуже високо. Однак правового регулювання потребували питання ринку, взаємини роботодавців і найманих працівників, купівля-продаж землі.

Так, 26 лютого 1903 р. в імператорському Маніфесті йшлося про переконання «зберігати вікові підвалини російської держави», придушувати «смуту». Також проголошувався намір розширювати свободу віросповідання та йти шляхом ослаблення «станової нерівноправності» селян, тобто більшості населення країни. Таким чином, здавалося, що спокійний розвиток країни на основі звичного способу життя триватиме нескінченно. Подібні відчуття найбільш повно висловив ще в 1897 р, державний секретар, згодом міністр внутрішніх справ В. К. Плеве: «Росія має свою окрему історію та спеціальний устрій», «є повна підстава сподіватися, що Росія буде позбавлена гніту капіталу і буржуазії і боротьби станів». Виконавчі структури були готові до глибоких ринкових перетворень, на порозі яких стояла Росія.

Місцеве самоврядування у Росії на початку XX століття

Городове становище, прийняте 1892 р., діяло до 1917 р. Щодо виборчих прав городян дане Положення зробило крок тому: хоча скасовувалися виборчі розряди, але це було лише за непотрібністю: коло самих виборців був різко звужений, а позиції великої буржуазії ще більше посилились. Виборчого права позбавлялися квартиронаймачі, таким чином майже вся міська інтелігенція не могла взяти участі у виборах. Зі складу виборців виключалися купці та домовласники іудейського віросповідання, священнослужителі християнських конфесій, власники винних крамниць та питних будинків.

Усі скільки-небудь важливі постанови міської думи мали затверджуватися губернатором чи міністром внутрішніх справ. У цю категорію потрапляли і постанови з питань про міський бюджет та надкошторисні витрати, про переведення натуральних повинностей у грошові, про муніципалізації підприємств, про відчуження міського майна, про позики та поруки, про розміри плати за користування міськими підприємствами, про планування міста. Губернатор мав право призупиняти виконання думського постанови, якщо побачить, що вона відповідає загальним державним користям і потребам, або явно порушує інтереси місцевого населення.

На відміну від інших міст, у Москві відповідно до Городового стану міський голова призначався імператором за поданням міністра внутрішніх справ. Міська дума обирала лише двох кандидатів на цю посаду. Члени московської міської управи, як та інших містах імперії, затверджувалися посади урядової адміністрацією: товариш міського голови – міністром внутрішніх справ, інші члени – губернатором. Усі члени міської управи вважалися держслужбою. Чини їм не присвоювалися, але вони мали ті ж права, що й чиновники відповідних класів.

Незалежно від посилення урядового нагляду та опіки над міським самоврядуванням, його функції множилися, у органах самоврядування міське господарство розширювалося і ускладнювалося. У зв'язку з цим виникає потреба у роботі органів самоврядування широкого коласпеціалістів. Міська дума має право призначати таких посадових осібта створювати виконавчі комісії.

Розвиток виконавчих органів міського самоврядування мав і зворотний бік: цей процес призводив до виникнення протиріччя між думою і управою, тим паче що службова кар'єра членів та службовців управи залежала немає від думи, як від місцевої адміністрації. Після обрання членів управи дума не могла їх усунути.

У селах діяло волосне самоврядування. Волосний сход становили все господарі певної території, тобто. мали земельну долю. Наділ переходив у спадок. Волосний схід обирав волосних старшин. Вибори у сільській місцевості спиралися на волосні сходи, які висували депутатів у земські органи влади та виборщиків, які обирали депутатів Держдуми.

Обмеження самодержавства у Росії початку XX століття

Самодержавна влада робить першу спробу реально сформувати вищу представницьку установу Росії. При цьому передбачалося максимально обмежити та урізати вплив цієї установи на державну політику. У першому проекті (6 серпня 1905 р.) компетенція Державної думи зводилася до суто дорадчої функції. Вибори у Думу планувалися багатоступінчасті, станово-куріальні. Жінки, робітники, студенти, військові виборчі права не мали. Через бойкот інтелігенції та революційних подій жовтня 1905 р. вибори в Думу не були проведені.

Четвертий період охоплює час із 17 жовтня 1905 р. по 3 липня 1907 р. У жовтні 1905 р. у Росії почалася Всеросійська жовтнева політична страйк. Припинили роботу тисячі підприємств, залізниця, телеграф та телефон. У доповіді цареві С. Ю. Вітте зазначав, що Росія переросла форму існуючого ладу і прагне правового ладу на основі громадянської свободи. Микола II був змушений зробити низку серйозних поступок опозиції. Маніфестом 17 жовтня 1905 р. він дарував народу демократичні свободи та законодавчу Державну думу. Було перетворено Державну раду, яка стала верхньою палатою законодавчої установи та отримала право вето на рішення Думи, будучи, таким чином, її реальною противагою в законотворчому процесі.

Створення першого народного представництва започаткувало співпрацю влади та громадськості. Згідно з новим положенням про вибори виборчі права отримали робітники та була створена, на додаток до землевласникської, міської, селянської курій, четверта робітнича курія. Після жовтневого маніфесту надзвичайно швидко оформилася багатопартійна система, причому всі партії, починаючи від правих до лівих, були критично налаштовані царської влади. Праві виступали проти обмеження верховної влади, лівим було недостатньо тих поступок, які зробила влада, і вони вимагали повалення самодержавства.

Навесні 1906 р. Росія отримала Основні закони у нової редакції. Формально, з погляду закону, у Росії було встановлено обмежена монархія, т.к. відповідно до ст. 86 ніякий закон було набути чинності без схвалення Державної думою, проте фактично у Росії після жовтня продовжувала існувати абсолютна монархія. За царем зберігалася ціла низка пріоритетних прав: глава держави, головнокомандувач армією і флотом, глава виконавчої влади, і навіть право скликання і розпуску народного представництва право видання указів у проміжку між думськими сесіями. Державна дума у відсутності права перегляду Основних законів, обмежувалися та її бюджетні права. Новий лад був дивним змішання ладу конституційного з абсолютизмом.

Державна рада в 1906-1917 роках - вища поряд з Державною думою, законодавча (верхня палата першого російського парламенту), а раніше з 1810 по 1906 роки - вища законодавча установа Російської імперії.

Перетворено 1(13) січня 1810 року з Неодмінної ради (існував з 1801 року) відповідно до «Плану державних перетворень» М.М. Сперанського для централізації законодавчої практики та уніфікації юридичних норм.

Законодавчою ініціативою Державна рада не мала - внесення законопроектів до Державної ради визначалося волею царя. Обговорені в департаментах Державної ради законопроекти виносилися на його загальні збори і після затвердження імператором отримували чинність закону.

З 1824 припинилася практика затвердження думки більшості: імператор міг затвердити і думку меншості або відкинути обидві думки, прийнявши власне рішення (закріплено в 1842 в «Установі Державної ради»). У 1880-ті роки частина функцій Державної ради перейшла до Комітету міністрів.

У веденні Державної ради перебували всі питання, які вимагали відміни, обмеження, доповнення або пояснення колишніх узаконень та прийняття нових, загальні розпорядження щодо виконання існуючих законів. Державна рада розглядала щорічні звіти міністерств (до 1827 року), кошториси загальних державних приходів та витрат (з 1862 року державний розпис доходів та витрат), річні звіти Держбанку (з 1894 року). Державна рада також розглядала кошториси та штати державних установ, окремі питання, які вимагали затвердження верховної влади.

Спочатку до складу Державної ради входили 35 осіб, до 1890 - 60, що призначаються (як і голова Державної ради) імператором з числа вищих сановників. До 1905 року Державна рада налічувала 90 осіб. Міністри були членами Державної ради з посади. У разі присутності царя головування переходило щодо нього. Фактично членство у Державній раді було довічним. Члени Державної ради ділилися на присутніх лише на загальних зборах та присутніх у департаментах. У 1812-1865 роках голова Державної ради був одночасно головою Комітету міністрів.

Державна рада складалася з 4 департаментів: Департаменту законів, що розглядав законопроекти загальнодержавного значення; Департаменту цивільних та духовних справ, що відав питаннями юстиції, поліції та духовного відомства; Департаменту державної економії, що займався питаннями щодо фінансів, промисловості, торгівлі, наук тощо; Військового департаменту, що існував до 1854 року.

У лютому - квітні 1817 існував Тимчасовий департамент для розгляду низки проектів, положень та статутів; у 1832-1862 роках - Департамент Царства Польського (у 1866-1871 роках - Комітет у справах Царства Польського), з січня 1901 діяв Департамент промисловості, наук і торгівлі.

Перед розглядом у Державній раді всі справи надходили до Державної канцелярії, на чолі якої стояв державний секретар, який мав ранг міністра. Завдання Державної канцелярії - діловодство та підготовчі роботи до засідання Державної ради. У віданні Державної канцелярії також знаходилися Державний архів та Державна друкарня.

Після обговорення справ у відповідних департаментах канцелярії найважливіші з них передавалися до Загальних зборів Державної ради (деякі справи надходили одразу до Загальних зборів). Засідання департаментів та загальних зборів Державної ради були не публічними, на них не допускалися також представники преси.

Крім того, у складі Державної ради були: Комісія складання законів (у 1826 році перетворена на Друге відділення Власної його імператорської величності канцелярії); Кодифікаційний відділ (1882–1893 роки); Комісія прохань (1810-1835 роки); особлива присутність для попереднього розгляду скарг на визначення депутатів Сенату (1884-1917 роки); Особлива присутність про військової повинності(1874-1881 роки); Головний комітет про влаштування сільського стану (1861-1882 роки) та ін.

У 1906 році, зі створенням Державної думи, Державна рада була реформована у верхню законодавчу палату і стала брати участь у законодавчій діяльності на рівних правах з Державною думою, отримавши право законодавчої ініціативи (за винятком питань зміни Основних законів).

Після реорганізації Державна рада включала: 1-й департамент - розгляд справ з адміністративних, цивільних та судових питань; 2-й департамент - за звітами фінансово-кредитних установ та справ про будівництво залізниць, про відведення та продаж ділянок казенних земель; Державну канцелярію; Фінансову комісію (1907-1917 роки) для попереднього розгляду проектів державного розпису доходів та витрат, кошторисів та надзвичайних витрат; Особлива присутність у справах про примусове відчуження нерухомого майна та винагороду їх власників (1905-1917 роки).

Діловодство Державної ради, як і раніше, було покладено на Державну канцелярію та Державного секретаря. Видання Зводу законів та Повних Зборівзаконів також було залишено у віданні Державної канцелярії.

Державна рада складалася з рівної кількостіпризначених імператором членів та виборних членів. Міністри були присутні на його засіданнях за посадою, але голосувати мали право лише будучи членами Державної ради. Члени Державної ради за Високим призначенням звільнялися виключно на їхнє особисте прохання.

Члени Державної ради з виборів обиралися: від губернських земських зборів - по 1 людині (з-поміж осіб, які володіли потроєним земельним або майновим цензом для виборів до Державної думи, за винятком осіб, які прослужили 2-й термін ватажками дворянства; обиралися на 3 роки) ; від губернських та обласних дворянських товариств - 18 осіб (від кожної губернії по 2 виборщики на загальні збори, які обирали членів Державної ради); від російської православної церкви- 6 осіб (обиралися Синодом за поданням єпархіальних архієреїв); від Ради та місцевих комітетів торгівлі та мануфактур, біржових комітетів та купецьких управ – 12 осіб; від Петербурзької АН та університетів - 6 осіб (АН і кожен університет обирали 3-х виборщиків з числа ординарних академіків або професорів, які на загальних зборах обирали членів Державної ради); фінляндський сейм обирав 2 особи. У 1914 році Державна рада складалася з 188 осіб. Шилов Д.М., Кузьмін Ю.А. Члени Державної ради Російської імперії, 1801-1906: Біобібліографічний довідник. СПб., 2007. 992 з

Члени Державної ради (за винятком членів від губернських земських зборів) обиралися на 9 років, кожні 3 роки оновлювалася 1/3 складу. До Державної ради не могли бути обрані особи, які не мали права брати участь у виборах до Державної думи, особи молодші 40 років або не закінчили курс у середніх навчальних закладах. На відміну від порядку обрання до Державної думи, від виборів до Державної ради не усувалися військові чини, які перебували на дійсній державній службі. Під час обговорення та прийняття законів законодавчим складом визнано 1/3 Державної ради.

Після Лютневої революції 1917 року Державна рада фактично перестала існувати. 6 жовтня 1917 року було видано декрет Тимчасового Уряду про розпуск Державної думи та втрати повноважень членами Державної ради. Тому що треба було скликати Установчі Збори, які мали розробити і прийняти Конституцію Росії (республіканського, парламентсько-президентського типу).

Державна Рада з моменту створення у 1810 році і до Лютневої революції займала особливе місцеу державному механізмі Російської імперії. За цей час його роль то посилювалася, то слабшала. Однак юридично Державна Рада завжди залишалася найвищим законотворчим органом імперії. Він упорядковував процес законодавства: досвідчені сановники піддавали кожен законопроект, що надходив до ґрунтовної обробки, домагаючись найбільш повної відповідності його норм інтересам держави.

У перші роки ХХ століття вимога створення Росії загальнодержавного представницького і законодавчого органу стало загальним. Воно було реалізовано царськими маніфестами та указами восени 1905 – взимку 1906 років. Законодавча функція покладалася на засновувану для цієї мети Державну Думу і реформована Державна Рада, що існувала з 1810. Маніфестом 20 лютого 1906 імператор встановив, що «з часу скликання Державної Ради та Державної Думи, закон не може сприйняти сили без схвалення Ради і Ду.

Державна Рада та Державна Дума мали щороку скликатися і розпускатися імператорськими указами. Обидві палати мали самостійно перевіряти повноваження своїх членів. Одна і та сама особа не могла одночасно бути членом Державної Ради та Державної Думи.

Обидві палати користувалися правом законодавчої ініціативи (крім основних державних законів, почин перегляду яких імператор залишив у себе). за загальному правилу, законодавчі припущення розглядалися у Державній Думі та за схваленням нею надходили до Державної Ради. Але законодавчі ініціативи Державної Ради мали розглядатися і схвалюватися спочатку їм і лише після цього вступати до Державної Думи. Після схвалення обома палатами законопроекти надходили на розсуд імператора. Державна Рада та Державна Дума отримували також певні контрольні повноваження: у встановленому законом порядку вони могли звертатися до міністрів та керівників державних відомств із запитами щодо рішень та дій цих відомств та їх чиновників у разі, якщо їхня законність викликала сумніви.

Чи не однозначні і оцінки реформованої Державної Ради як «засобу, задуманого проти Думи». Точніше, це як загальнометодологічний принцип світового бікамералізму в XIX-початку XX століть - друга палата є спосіб обмеження законодавчого всевладдя першої. Але в Росії початку XX століття завдання стояло інакше. До прийняття основних законів 1906 року вся повнота влади була, включаючи законодавчу, була зосереджена в руках урядового апарату, очолюваного Монархом.

У ході великих реформ Олександра II та потужного економічного та культурного зростання останніх десятилітьстоліття суспільство досягло того рівня зрілості та самосвідомості, на якому воно не могло більше миритися зі своєю відстороненістю від влади. Революційні партії, включаючи з кінця 1905 року і кадетів, вимагали радикального зламу стану речей - не лише створення представницького органу та включення його до законодавчого процесу, а й створення уряду парламентської більшості.

Порятунок Росії був у примиренні та союзі цих двох сил, у їхній спільній та згодній роботі. Конституція 1906 року – і в цьому її основна ідея – не лише давала можливість такої роботи, а й робила її обов'язковою. Вона відкривала шлях для легальної та мирної боротьби влади та суспільства. Державна Рада в тому вигляді і з тими повноваженнями, які вона набула після реформування, і мала стати посередником і символом цієї «мирної боротьби». Саме це мав на увазі С.Ю. Вітте. «Для того, щоб вивести Росію з кошмару, що переживається нею, не можна ставити Державну Думу поряд з Государем. Між ними має бути поставлена Державна Рада в оновленому складі. Рада має бути другою палатою і бути необхідною противагою Думі, стримуючи її» "Колишнє", 1917, № 3 (25), стор 245; Цит. по: Історія СРСР, Том VI, стор 245.

Таким чином, всупереч поширеній думці, Державна Рада після реформи 1906 року була повноцінною за європейськими мірками початку XX століття другою палатою парламенту, визнаною міжнародною парламентською спільнотою, що акумулює в собі величезний інтелектуальний потенціал і державний досвід, налаштований на конструктивну співпрацю з першою палатою, природно , у межах Основних законів держави, і здійснювало цей настрій з того часу, як аналогічну готовність виявила і Державна Дума.

На початку XX ст. Росія залишалася самодержавною монархією. Представницькі органи влади не формувалися. Вся законодавча, розпорядча та судова влада концентрувалася в руках імператора. Імператорська сім'я мала великі земельні угіддя, їй належали також підприємства та промисли. У середньому річний дохід Царської сім'їстановив близько 52 млн руб., що вдвічі перевищувало витрати на освіту.

Стаття 1 основних законів держави гласила: «Імператор всеросійський є монарх самодержавний і необмежений. Коритися його владі Не тільки за страх, але й за совість сам Бог наказує». Такий тип державної владимав на увазі її власну незалежність від будь-яких інших державних установ, наприклад парламенту. Самодержавна монархія мала релігійно-православне висвітлення: монарх вважався «помазанцем Божим». Право видавати закони належало лише монарху.

Монархія в Росії вважалася спадковою, спочатку первородства з перевагою чоловічої статі жіночому (за Указом імператора Павла I).

Для більшості підданих самодержавна влада була звичною і стабільною формою правління. Таке ставлення до монархії укоренилося серед православної частини населення ще й тому, що цар був і главою Російської православної церкви, яка безпосередньо призначала вищих церковних ієрархів.

У структурі монархічного правління центральну роль відігравало імператорське прізвище. Усі члени імператорської прізвища мали бути православними. Тому німецькі та данські принцеси, виходячи заміж за чоловіків із дому Романових, приймали православ'я. Приналежність до імператорського будинку йшла тільки по чоловічій лінії. Жінки, що входили до складу імператорського прізвища, не могли передавати свої права чоловікам та дітям.

Після смерті 1894 р. імператора Олександра ІІІна престол зійшов його син Микола II (1894–1917). Ліберально налаштована частина суспільства сподівалася, що молодий імператор відмовиться від жорсткого консервативного курсу свого батька і піде шляхом політичної модернізації країни. Але ці надії не виправдалися.

У критичні періодиІсторією особливо важливою виступає особистість володаря, що сумно позначилося на долях Росії. Микола II опинився на троні явно не вчасно. На думку В.Є. Шамбарова, хороша і чуйна людина, тиха, інтелігентна і легкоранима - це був чехівський, а не державний типаж, який не володів ні енергією Петра, ні мудрістю Катерини II, ні гнучкістю Олександра I, ні твердістю Миколи I. З одного боку, був не по віком і не за становищем довірливий, часом наївний, чим і користувалися дуже успішно всі інтригани. З іншого - патологічно цурався всякого бруду і скандалів, що забезпечувало тим самим інтриганам безкарність. Значний вплив на погляди царя зробив його вчитель К. П. Побєдоносцев, колишній професор Московського університету, обер-прокурор Синоду, який був блискуче освічений, але дотримувався вкрай консервативних поглядів. Він переконав Миколу у цьому, що необмежена монархія є єдино можливий тип політичного устрою Росії.

Щирою прихильністю останнього російського імператора була його сім'я. У 1894 р. Микола одружився на Олександрі Федорівні (Алісі - принцесі Гессен-Дармштадської). Відмінний сім'янин, Микола II приділяв багато часу та уваги дітям - чотирьом донькам та синові. Самодержавну владу Микола II вважав справою сімейною і був щиро переконаний, що має передати її своєму синові.

На думку дослідників (І.В. Волков, М.М. Горінов, А.А. Горський, Н.І. Зуєв)

Микола II виявляв повну байдужість до всього, що виходило за рамки придворного життя та сімейних відносин, що яскраво виявилося у випадку з Ходинською трагедією(«Ходинка»). У день коронації імператора в Москві 18 травня 1896 р. у тисняві на Ходинському полі загинуло близько півтори тисячі осіб. Микола II не тільки не скасував святкування і не оголосив жалобу, але навіть взяв участь у придворних розважальних заходах того ж вечора, а по закінченні урочистостей висловив подяку за їхню «зразкову підготовку та проведення» генерал-губернатору Москви – своєму дядькові великому князю Сергію Олександровичу .

Для Миколи II дуже характерно призначати на відповідальні посади своїх родичів - великих князів Романових, незалежно від своїх особистих якостей і здібностей. У результаті найскладніший для країни час - роки кризи та війни - на ключових посадах опинилися люди не тільки бездушні, а й непідконтрольні.

Близькість до монарха створювала багатьом членів прізвища реальні можливості впливу політичне й економічне життя країни. Часто їхні події суперечили інтересам інших груп у царському оточенні. Ось чому вплив членів імператорського прізвища на царя постійно піддавалося критиці, викликало невдоволення. Політична формула «добрий цар -погане оточення» набувала все більшого поширення у різних верствах суспільства.

Величезну шкоду авторитету самодержавства завдавала «діяльність» при царському дворі численних юродивих, провидців та блаженних. Але найбільш руйнівною виявилася діяльність «святого старця» Григорія Распутіна (Г.Є. Нових), який став символом розкладання російського самодержавства в Останніми рокамицарювання Миколи II.

Відомий французький дослідник Анрі Труайа вважав Распутіна особистістю неоднозначною, могутньою та таємничою. Народившись у глухому Уральському селі Покровське, Григорій Распутін у молодості справляв враження напівграмотного хлопця, ласого на випивку, але захопленого таїнством віри в Бога. Обдарований винятковим магнетизмом, він втирається у довіру до православного духовенства. Церква знаходить у ньому приклад Простий та святий народної мудростіі допомагає проникнути у вибрані кола Санкт-Петербурга.

У короткий строкРаспутін збирає біля себе коло послідовниць, натхненний і порочний одночасно, він стає близьким другом Імператорської сім'ї. Цариця, з ослабленою нервовою системою, маленьким сином, який страждає на гемофілію, дуже швидко повірила, що тільки молитвами «святої людини» можна врятувати спадкоємця трону і разом з ним увесь народ.

Державне управління Росії на початку XX ст.

На початку XX ст. в Російській імперії зберігалася система державного управління, однією з характерних ознак якої була значна бюрократизація. Перше місце серед вищих державних установ країни належало Державній Раді, створеному ще 1810 р. з ініціативи Сперанського. Члени та голова Ради призначалися царем, а за посадою до його складу входили міністри. До своєї реорганізації в 1906 р. Рада була вищою законодавчою інстанцією. Попереднє обговорення законопроектів, що вносилися з волі царя, відбувалося у департаментах, які грали роль підготовчих комісій. Потім розглянуті законопроекти надходили до загальних зборів Державної ради. Якщо Державна рада не приходила до єдиної думки, монарху були різні точки зору. Рішення щодо них приймав він одноосібно, при цьому міг стати на думку меншості.

До вищих державних установ належали також Сенат та Синод. Сенат остаточно втратив своє значення вищого органу державного управління та перетворився на орган нагляду за законністю дій урядових осіб та установ та вищу касаційну інстанцію у судових справах.

Безпосередня виконавча владаналежала міністерствам (найважливіші - внутрішніх справ, військове та військово-морське, фінансів, закордонних справ, народної освіти). До 17 жовтня 1905 р. у Росії не об'єднаного уряду, хоча формально існували Комітет міністрів (з 1802 р.) і Рада міністрів (заснований і 1857 р.). іноді збирався, то Рада міністрів з 1882 по 1905 зовсім не діяв.

У Росії її не існувало посади прем'єр-міністра. Кожен міністр повідомляв про справи безпосередньо імператору. Йому також безпосередньо підпорядковувалися генерал-губернатори та градоначальники Москви та Петербурга. Вся ця структура суворо відповідала ідеалам самодержавної монархії, але з ускладненням завдань державного управління на початку XX століття почала все давати збої.

Виконання волі монарха мало здійснюватися численним чиновництвом. На початку XX ст. у країні налічувалося понад 430 тис. чиновників, тобто один на кожні 3000 осіб населення. На той час це був найбільший бюрократичний апарат у світі. В освічених верствах суспільства чиновник був об'єктом глузувань і знущань. Маленькі оклади чиновників, особливо на низьких щаблях ієрархічних сходів, сприяли хабарництву та корупції. Але в цілому державний апарат був непогано пристосований для виконання своїх функцій у звичайний, спокійний час, хоча був малорухливим, неініціативним та нездатним до швидкого реагування у критичних ситуаціях.

Судовий устрій загалом ґрунтувався на судовій реформі 60-х рр. н. ХІХ ст. У країні функціонував суд присяжних. Для судових процесів були характерні гласність та змагальність сторін. Проте було скасовано прийняте невдовзі після вбивства терористами імператора Олександра II «Розпорядження про заходи для охорони державного порядкута громадського спокою та приведення певних місцевостей імперії в стан посиленої охорони», за яким винність тієї чи іншої особи, підозрюваної в політичних злочинах, визначалася не судом, а суб'єктивною думкою чиновників.

Охороною державної безпеки займався Департамент поліції.

Традиційно важливим державним інститутом у Росії була армія. На початку ХХ століття, чисельність армії перевищила 900 тис. людина. У дивовижній країні діяла загальна військова повинность, хоча поруч із нею існувала розвинена система пільг і відстрочок від призыва. Пільги поширювала єдиних синів, старших братів-годувальників, вчителів та лікарів. Неписьменних в армії навчали читання та письма. Офіцерський корпус був високопрофесійним.

В організації життя країни значну роль відігравало місцеве самоврядування. Законодавчо воно було закріплене у 60-ті роки. ХІХ ст. у вигляді земств. Вони обиралися представниками селян, землевласників та городян («міські обивателі»). До сфери їхньої компетенції входили охорона здоров'я, дорожнє будівництво, статистика, агрономія, народна освіта та страхова справа. На початку століття у земствах відбувається посилення дворянства. Над земствами посилювалася бюрократична опіка. Аналогом земств у містах було міське самоврядування, до участі у якому існував обов'язковий майновий ценз. У сільській місцевості багато визначалося «світом», тобто сільськими сходами, які вирішували місцеві питання. "Світ" був наслідком існування селянської громади.

Система законів, що діяла в країні, була добре відрегульована, торкалася багатьох економічних, соціальних і культурних проблем. Кваліфікація правознавців Росії оцінювалася у світі дуже високо. Однак правового регулювання потребували питання ринку, взаємини роботодавців і найманих працівників, купівля-продаж землі.

Так, 26 лютого 1903 р. в імператорському Маніфесті йшлося про переконання «зберігати вікові підвалини російської держави», придушувати «смуту». Також проголошувалося намір розширювати свободу віросповідання та йти шляхом ослаблення «станової нерівноправності» селян, тобто більшості населення країни. Таким чином, здавалося, що спокійний розвиток країни на основі звичного способу життя триватиме нескінченно. Подібні відчуття найбільш повно висловив ще в 1897 р, державний секретар, згодом міністр внутрішніх справ В. К. Плеве: «Росія має свою окрему історію та спеціальний устрій», «є повна підстава сподіватися, що Росія буде позбавлена гніту капіталу і буржуазії і боротьби станів». Виконавчі структури були готові до глибоких ринкових перетворень, на порозі яких стояла Росія.

Національна політика

Багатонаціональний склад держави був основою загострення національного питання. На околицях Росії під впливом розвитку капіталізму формувалися національна буржуазія та інтелігенція, відбувалося зростання національної самосвідомості. Це суперечило окремими проявами державної політики у національному питанні (спроби русифікації, релігійні обмеження та інших.). Хижацька експлуатація околиць, бідність і безправ'я народів, що живуть там, викликали масову еміграцію з Росії та розвиток національного руху.

У цілому нині для внутрішньополітичної системи Росії початку XX в. було характерно переплетення станових класових і національних протиріч, яке викликало гостру соціально-політичну напруженість у країні і спричинило революційні вибухи в 1905-1907 і 1917 рр. .

Наприклад, 1899 р. було обмежено права фінського сейму. У 1901 р. уряд розформував національні військові частини. Діловодство в державні установиФінляндії перекладалося російською мовою. Сейм відмовився схвалити ці закони, фінські чиновники оголосили бойкот їх виконанню. У 1903 р. генерал-губернатору Фінляндії було передано надзвичайні повноваження.

Неспокійно було і Кавказі. 1903 р. відбулися хвилювання серед вірменського населення. Вони були спровоковані указом про передачу майна вірмено-григоріанської церкви у відання влади, який був сприйнятий як зазіхання на національні цінностіта релігійні традиції.

Національний гніт відчувало і єврейське населення. Риса осілості зберігалася. Єврейська молодь, які мають доступу до державної служби, поповнювала ряди революційних організацій, нерідко обіймала у яких керівні посади (забігти на 1917 рік, найважливіші керівні посади, приклад «Московської саги» (Розенблюм)). У країні посилилися антиєврейські настрої. Перший великий єврейський погром стався у квітні 1903 р. у Кишиневі. Постраждало близько п'ятисот людей, було розгромлено сотні житлових будинків та магазинів. Влада відповіла млявими судовими процесами та Указом про відкриття для поселення євреїв ще близько 150 міст та містечок. Пропозиції про рівняння у правах єврейського населення Микола ІІ відкидав.

Боротьба консервативних та ліберальних сил. Особи Вітте, Плеве та Святополка-Мирського

Перед урядом постало завдання: чи збереження існуючого ладу репресивними методами, чи його модернізація. У вищих урядових колах не було єдності у вирішенні цієї проблеми. Ліберали (міністр фінансів С. Ю. Вітте, міністр внутрішніх справ П. Д. Святополк-Мирський) вважали за необхідне провести економічні, політичні та соціальні реформи, щоб привести державний устрійРосії у відповідність до потреб розвивається індустріального суспільства. Консерватори (обер-прокурор Синоду К. П. Побєдоносцев, голова Комітету міністрів І. М. Дурново, міністри внутрішніх справ Д. С. Сипягін і В. К. Плеве) не визнавали змін, що відбулися в економічному житті країни, вимагали розправи з революціонерами і опозиціонерами, прагнули посилити ідеологічний тиск на суспільну свідомість на кшталт теорії «офіційної народності». Вибір урядового курсу повністю залежав від самодержця. Він був схильний до прийняття рішень, спрямованих на консервацію існуючих порядків, і лише в крайніх обставинах (революційного тиску в жовтні 1905 р., Лютневої революції 1917 р.) змушений був погодитися зміну державного устрою.

Рада міністрів – вищий урядовий орган, заснований 1861 року. Складався з міністрів, головноуправляючих відомств, голів Державної ради та Комітету міністрів, осіб, які призначалися царем. Створено для обговорення справ загальнодержавного характеру, матеріалів та річних звітівпро діяльність міністерств та відомств.

Засідання Ради міністрів були нерегулярними, і з кінця 1882 до січня 1905 року Рада міністрів не збиралася.

За законом 19 жовтня 1905 рокуРада міністрів була перетворена і перетворилася на постійну вищу урядову установу для:

Об'єднання дій міністрів та головноуправляючих відомств з питань законодавства та вищого державного управління;

Попереднього розгляду проектів законоположень перед внесенням їх у Державну думу та Державну раду;

Обговорення пропозицій щодо загального устрою міністерств;

Затвердження статутів акціонерних товариств.

З квітня 1906 компетенція Ради міністрів розширилася. Він отримав право, у разі припинення засідань Державної ради та Державної думи, обговорювати законопроекти та передавати їх на затвердження імператору.

Комітет міністрів було скасовано у квітні 1906 року і його справи розподілено між Радою міністрів та Державною радою.

У 1906 рокупроведено реформу Державної ради. Його діяльність була пристосована до діяльності Державної думи, і за правовим статусом Державна рада стала другою, найвищою парламентською палатою. Він став складатися не лише з членів за призначенням імператора, а й з рівної кількості членів на вибір. Вибори проводились не населенням, а за спеціальним списком дворянськими товариствами, губернськими земськими зборами, великими промисловцями та торговцями, Академією наук та університетами.

Державна рада мала рівні права з Державною думою, але могла не затвердити будь-який законопроект, прийнятий думською більшістю.

Після Лютого 1917 року вищим органомдержавного управління став Тимчасовий уряд.

Тема 5. Представницькі органи влади

Земський собор

Земський собор – це центральна загальнодержавна станово-представницька установа середини XVI–XVII століть.

Сам термін «Земський собор» було введено в науковий обіг істориком С.М. Соловйовим та з середини XIXстоліття у різних джерелах цей орган, переважно, так і називався. На той час зустрічалося інше визначення – «Собор всієї землі».

Собор складався з двох палат:

Верхня: цар, Боярська Дума, Освячений собор (верхі духовенства);

Нижня: виборні особи від служивого стану, купецтва, ремісників, іноді й чорношосних селян.

Норми представництва, періодичність скликання, терміни роботи не визначено. Техніка скликання собору виглядала так. Ініціатива скликання, зазвичай, належала уряду, яке розсилало воєводам особливі призовні грамоти із пропозицією обирати людей черговий Земський собор. Воєводи доводили ці грамоти населення. Виборці (в основному, дворяни та посадські люди) обирали депутатів, яких на той час називали виборними, складали про це протокол, скріплений підписами. Але дуже часто, через терміновість вирішення певних питань, зібрати представників із місць було складно, і на собор скликали тих, хто ближчий, насамперед столичне дворянство.

За способом скликання відомі такі групи Земських соборів :

Собори, скликані царем з власної ініціативи (ця група переважала);

Собори, скликані царем, але з ініціативи станів;

Собори, скликані станами за відсутності царя чи проти;

за суті розглядуваних питаньсобори були:

Законодавчі;

Військові, які вирішують важливі стратегічні питання;

Дорадчі;

Обирають на царство.

Собори збиралися найчастіше в одній із палат Кремля – Грановитої чи Їдальні. Дяк зачитував листа – порядок денний собору. Рішення собору оформлялися у спеціальний соборний акт.

Державна Дума

На початку XX століття через події Першої російської революції (1905-1907 роки) в Росії вводиться система представницьких установ.

Державна Дума – це представницьке законодавчу установу з обмеженими правами.

11 грудня 1905 рокубуло видано закон про вибори до Державної думи. Вибори будувалися за куріальною системою (курія – це група населення).

Курії:

Вибори були: не загальними (виключалися жінки, чоловіки до 25 років, військовослужбовці дійсної служби, низка національних меншин); не рівними (один виборщик на 2 тисячі населення у землевласникській курії, на 4 тисячі – у міській, на 30 тисяч – у селянській, на 90 тисяч – у робітничій); не прямими (двох, а робітників і селян – трех- і четырехстепенные).

3 червня 1907 рокубуло видано текст нового виборчого закону, який урізав виборчі права підданих Російської імперії. Єдина міська курія була поділена на першу та другу, де до першої увійшли представники великої та середньої торгової та промислової буржуазії, багаті чиновники, власники великої нерухомості, а до другої – дрібна буржуазія. У робітничій курії було виділено 6 найбільших промислових губерній і робітникам лише цих територій давалося право обирати своїх депутатів. В інших районах робітники брали участь у другій міській курії, але якщо відповідали певному майновому цензу. Скоротилася кількість виборців від селян та представників національних околиць.

Предметами веденняДержавної думи були:

Законодавчі пропозиції, які вимагали видання законів та актів;

Розгляд державного бюджету;

Звіти державного контролера щодо виконання бюджету;

Справи про будівництво залізниць з допомогою скарбниці, про заснування акціонерних товариств;

Справи, що розглядаються за високим наказом.

Прийняті Державною думою законопроекти отримували чинність закону після обговорення та схвалення Державною радою та затвердження імператором.

Дума не могла порушувати справи про відміну чи зміну Основних державних законів, втручатися у витрати двору та секретні витрати військового відомства.

Державна дума обиралася терміном на 5 років, але до закінчення могла бути розпущена імператором, який призначав одночасно нові вибори та час скликання Думи нового складу.

Всього в Росії відбулося чотири думські скликання:

minopolisoz.ru

Державне управління Росії на початку XX ст.

Національна політика

Боротьба консервативних та ліберальних сил. Особи Вітте, Плеве та Святополка-Мирського